Les définitions vagues et trop larges des gouvernements de « terrorisme », « organisations terroristes » et « extrémisme violent » entraînent de graves et systémiques violations des droits humains dans le monde entier. Ces définitions devraient donc être radicalement restreintes dans tout nouveau cadre juridique onusien, a souligné Alkarama dans son dernier rapport soumis au Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l'homme et la lutte contre le terrorisme.
Le rapport fait suite à l'appel du Rapporteur spécial à des contributions de la société civile sur les définitions de « terrorisme », « organisation terroriste » et « extrémisme violent » en vue de la préparation d’un rapport thématique de l’expert qui sera présenté au Conseil des droits de l'homme de l'ONU en mars 2026. La contribution d’Alkarama donne un aperçu des recherches et analyses juridiques de l’association concernant les lois et pratiques abusives en matière de lutte antiterroriste, notamment au Moyen-Orient et en Afrique du Nord (MENA), mais aussi dans d'autres régions dont l'Union européenne, et propose des recommandations concrètes pour réviser la définition internationale du terrorisme en conformité aux droits humains.
« Des décennies d'expérience montrent que la façon dont le 'terrorisme' est défini n'est pas une simple formalité juridique – c'est l'un des principaux moteurs de discrimination et de répression de l'espace civique à travers le monde », a déclaré Rachid MESLI, directeur d'Alkarama. « L'ONU a une opportunité cruciale d'insister sur une définition étroite du terrorisme afin de mettre fin à l'utilisation de la lutte antiterroriste comme outil de répression et de sécurisation des dissidents, des minorités et des défenseurs des droits humains. »
L’analyse d'Alkarama se centre sur six questions principales : les risques pour les droits humains liés aux définitions existantes du terrorisme ; les éléments matériels ou actes (actus reus) et les éléments psychologique (mens rea) et intentions spécifiques de la définition ; les modalités de désignation des « organisations terroristes » ; les insuffisances du projet de Convention globale des Nations Unies sur la lutte contre le terrorisme ; et les dangers liés à l’usage de termes comme « extrémisme violent » et « extrémisme » comme catégories juridiques de la lutte contre le terrorisme.
Définitions trop larges du terrorisme et violations des droits de l'homme
Le rapport montre comment, dans toute la région du monde Arabe, les définitions vagues et extensives du terrorisme ont facilité la criminalisation de l'expression pacifique, des rassemblements, de l'association et de la pratique religieuse, ainsi que la persécution des mouvements d’oppositions politiques, des mouvements sociaux et des groupes de la société civile.
Au-delà de son analyse des caractéristiques communes aux pays de la région MENA, Alkarama a également mis en évidence ses conclusions concernant les pays de l'Union européenne. Des lois larges sur le terrorisme, l’« extrémisme » et la sécurité ont justifié de multiples mesures administratives sévères, y compris des expulsions illégales basées sur des renseignements vagues et non vérifiés, plutôt que sur des preuves d’actes violents ou menaces clairement définis. Avec d'autres ONG, Alkarama a constaté que de telles définitions, qui ont migré des lois d'urgence vers le droit ordinaire, sont appliquées de manière arbitraire et discriminatoire.
De plus, le rapport révèle un schéma préoccupant où les lois antiterroristes, initialement prévues pour des circonstances exceptionnelles, ont progressivement été intégrées dans le droit commun, créant un climat où les activités pacifiques peuvent être criminalisées et où des communautés entières font l'objet d'un contrôle disproportionné. Cela a érodé la protection des droits fondamentaux et permis une discrimination systémique, affectant particulièrement les communautés musulmanes, non pas pour des actions violentes, mais uniquement en raison de leur identité ou de leurs croyances.
Le rapport décrit également comment les pratiques abusives se transmettent d'un État à un autre par le biais de la coopération internationale antiterroriste, créant des violations transfrontalières qui menacent les dissidents cherchant asile à l'étranger. Ces pratiques dangereuses se manifestent par des expulsions abusives, fondées sur des motifs sécuritaires et menées sous des définitions du terrorisme extensives, en violation des protections fondamentales contre la torture et le non-refoulement. Cette coopération internationale, censée combattre le terrorisme, a en réalité créé des précédents dangereux qui exposent les individus vulnérables à des risques de persécution et de torture.
Un besoin d'une définition internationale restrictive
Dans son rapport, Alkarama invite le Rapporteur spécial à réviser la définition modèle de terrorisme de 2010, qui sert actuellement de référence comme « meilleure pratique ». Selon cette approche, le terrorisme devrait se limiter aux actes intentionnels qui causent la mort ou des blessures graves, commis avec l'intention spécifique de contraindre injustement un gouvernement ou une organisation internationale. Le rapport suggère de limiter le champ d'application des actes uniquement à la mort et aux blessures graves, et de restreindre l'intention spécifique de la contrainte exercée sur les gouvernements et organisations, de telle manière à protéger le droit à la désobéissance civile et à la dissidence.
En outre, Alkarama recommande l'exclusion explicite de la définition du terrorisme des infractions visant uniquement les biens ou causant des dommages purement économiques, ainsi que des objectifs vagues tels que « déstabiliser gravement les structures politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales », et des éléments motivationnels basés sur la religion ou d'autres caractéristiques protégées.
Elle recommande également l'ajout de clauses explicites garantissant que les manifestations pacifiques, l'activité syndicale, le travail humanitaire et les droits humains, les activités académiques et journalistiques, l'expression artistique et la pratique religieuse ne soient jamais traitées comme des actes de terrorisme, assurant ainsi que les activités légitimes restent protégées contre les abus dans la lutte antiterroriste.
Éléments mentaux, finalités et clauses discriminatoires
Le rapport d’Alkarama souligne la nécessité de clairement définir l’élément mental qui requiert une intention spécifique à la fois de commettre l'acte violent et de causer le préjudice pertinent, rejetant la négligence ou la simple prévisibilité des conséquences des actes pour qualifier des actes en infractions terroristes.
En outre, si le terrorisme peut demeurer un comme crime à double intention – violence grave plus l'intention spéciale de terroriser la population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale – il est nécessaire de limiter le champ de la seconde intention pour éviter de criminaliser la désobéissance civile.
Enfin, Alkarama met en garde contre le fait de faire du motif politique, religieux ou idéologique un élément constitutif du terrorisme, démontrant comment leur usage abusif par certaines juridictions peut mener à une criminalisation de certaines pratiques religieuses, notamment islamiques. S'appuyant sur des analyses juridiques de plusieurs États, le rapport conclut que de telles exigences de motif sont inutiles au regard du droit international et contribuent à la fois à la répression de la société civile et aux biais islamophobes en droit comme en pratique.
Définition de « organisation terroriste » et régulation des pratiques d'inscription sur les listes
Alkarama soutient le développement d'une définition internationale restrictive de l’expression « organisation terroriste » aux fins de désignation. Une organisation ne devrait être considérée comme « terroriste » que lorsqu'elle dispose d'une structure relativement stable et que l'un de ses objectifs ou activités principaux est la planification, la direction ou la commission d'actes correspondant à la définition restrictive du terrorisme.
Le rapport appelle à la mise en place de garanties robustes concernant les régimes d'inscription et de désignation, y compris un contrôle judiciaire ou quasi-judiciaire indépendant ; des droits effectifs à l'information et à contester les inscriptions ; des standards de preuve clairs ; des clauses de révision périodique ou de caducité ; ainsi que des interdictions explicites de désignations basées uniquement sur des notes secrètes de renseignement ou sur une quelconque “affinité” idéologique ou une identité religieuse qui violerait alors le droit à l’association.
Enfin, le rapport insiste sur le fait que les ONG de défense des droits de l'homme, les organisations humanitaires, les institutions académiques, les associations de journalistes, les institutions religieuses et d'autres acteurs de la société civile ne doivent pas être listés uniquement en fonction de leurs activités ou contacts légaux.
Insuffisances du projet de Convention globale des Nations Unies
Le rapport conclut que la définition du terrorisme dans le projet de Convention globale des Nations Unies sur la lutte contre le terrorisme, en négociation depuis 2001, reste insatisfaisante et nécessite des améliorations significatives. Il avertit que le projet reflète de nombreux défauts observés dans les lois analysées, notamment l’usage excessif de concepts larges tels que « dommages graves », « perte économique majeure » et menaces aux « structures politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales fondamentales », tout en manquant d’intégrer explicitement des garanties de non-discrimination et de protection des droits humains.
Alkarama recommande d'aligner la définition du projet de Convention sur la définition modèle révisée du Rapporteur Spécial, d'intégrer explicitement des clauses de non-discrimination et de protection des droits de l'homme, de renforcer les protections contre le refoulement et les autres violations graves du droit international.
Rejeter « l'extrémisme violent » et « l'extrémisme » comme catégories juridiques
Alkarama souligne que les termes « l'extrémisme violent » et « l'extrémisme » sont insusceptibles de faire l’objet d'une définition juridique adéquate conforme au droit international des droits de l'homme et ne doivent pas être intégrés dans les cadres juridiques internationaux.
Ces termes manquent d'élément matériel clair et se fondent plutôt sur des perceptions subjectives de certaines croyances ou attitudes, perçues comme « radicales », conduisant à un ciblage disproportionné des musulmans par les outils de lutte antiterroriste et, aujourd’hui à leur extension à d'autres groupes de la société civile comme les militants écologistes.
Alkarama recommande que toute directive de l'ONU décourage l'utilisation des termes « extrémisme violent » et « extrémisme » comme termes juridiques opérationnels dans les cadres juridiques de lutte contre le terrorisme, encourageant plutôt les États à s'appuyer sur des infractions pénales clairement définies.
Recommandations clés
En conclusion, Alkarama a formulé un certain nombre de recommandations à destination du Rapporteur spécial, notamment :
Concernant la révision de la définition modèle de terrorisme :
Modifier la définition de terrorisme créée en 2010 pour se concentrer uniquement sur les actes qui causent des blessures corporelles graves ou la mort. A ce titre, il est essentiel de :
- Limiter la définition aux violences physiques graves contre les personnes
- Exclure les délits contre les biens (vols, destruction de matériel, etc.)
- Éviter les motifs flous ou discriminatoires (comme la religion ou l'ethnie)
- Limiter la définition aux seuls les actes avec des objectifs terroristes clairs et spécifiques (terroriser la population et – sous réserve de garanties fondamentales – influer sur le comportement d’un État ou une organisation)
Assurer la protection des droits fondamentaux dans les lois antiterroristes
Eu égard aux violations systémiques et globalisées des droits et libertés fondamentales commises dans le cadre de la lutte contre le terroriste, s'assurer que toutes les nouvelles définitions de terrorisme protègent les droits humains. Parmi les mesures concrètes à cette fin figurent :
- Inclure explicitement le principe de non-discrimination dans l’élaboration et la mise en œuvre des lois anti-terroristes
- Garantir le respect des droits des réfugiés
- Appliquer strictement la règle du non-refoulement qui interdit tout renvoi d’une personne vers un pays où il risque d'être torturé et persécuté
- Protéger l'espace civique où les citoyens peuvent s'exprimer et se rassembler pacifiquement
Protéger les activités légitimes
Les lois antiterroristes ne doivent jamais criminaliser des activités légitimes et notamment :
- L'expression pacifique des opinions
- Le droit de se réunir pacifiquement
- La liberté d'association
- La liberté de religion
Les activités légitimes dans les domaines suivants :
- Défense des droits humains
- Actions humanitaires
- Recherche académique
- Journalisme
- Création artistique
- Pratique du droit
Encadrement strict et indépendant des régimes d'inscription et de désignation des organisations terroristes
Alkarama a recommandé de définir très précisément ce qui constitue une "organisation terroriste" et d’établir des procédures très strictes pour inscrire ou désigner une organisation comme telle. De telles garanties incluraient notamment les garanties procédurales essentielles comme :
- Contrôle par les tribunaux indépendants
- Droit d'accès à la justice pour contester effectivement une telle décision
- Possibilité de faire appel, y compris à des instances internationales indépendantes tels que le mandat du Rapporteur lui-même pour contester une désignation
Éviter les catégories juridiques vagues
Alkarama a souligné l’importance de ne pas créer de nouvelles infractions basées sur des concepts flous et malléables tels que "l'extrémisme".
Toute définition du terrorisme doit privilégier les infractions pénales existantes qui sont clairement définies et l’application des lois pénales classiques pour les comportements répréhensibles. De telles garanties sont indispensables pour éviter que les lois antiterroristes qui pourraient ne soient utilisées de manière abusive ou discriminatoires.
« Les États ont abusé des discours et lois antiterroristes pour punir les gens non pas pour ce qu'ils ont fait, mais pour qui ils sont et ce en quoi ils croient », a déclaré Me. Mesli. « L'expert indépendant de ONU devrait insister pour que le “terrorisme” soit défini comme des actes violents clairement définis et pour que tout cadre juridique international repose sur des garanties effectives contre les discriminations, les punitions collectives et les attaques contre les sociétés civiles. »
Pour plus d’informations d’Alkarama sur la lutte contre le terrorisme et les droits de l'homme, veuillez consulter : https://www.alkarama.org/fr/issues/terrorisme-lutte-contre-terrorisme